中國大城市“無縣化”進(jìn)程正不斷加快。繼北上廣深一線城市全部邁入“無縣時代”后，天津、武漢、南京等二線城市也已實現(xiàn)“無縣化”。

省會城市，作為所在省的行政中心，成為推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)的主力軍。做大做強區(qū)域內(nèi)中心城市、快速提升首位度，進(jìn)而擴大管轄空間、增加人口規(guī)模，在日趨激烈的城市競爭中保持優(yōu)勢，是省會城市撤縣設(shè)區(qū)的主要動力。

近兩年，在沖刺國家中心城市的目標(biāo)下，眾多省會城市撤縣設(shè)區(qū)步伐明顯提速，“撤縣設(shè)區(qū)”的相關(guān)表述頻繁見諸這些城市的政府工作報告和政策文件中。

6月2日，湖南省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《長株潭一體化發(fā)展五年行動計劃（2021-2025年）》對外公開，其中明確提出要支持長沙縣撤縣設(shè)立星沙區(qū)。

轄區(qū)“無縣化”意味著什么？為什么省會城市熱衷于撤縣設(shè)區(qū)？21世紀(jì)經(jīng)濟研究院選取了GDP在5000億以上（2020年數(shù)據(jù)）的17座省會城市作為觀察對象。需要指出的是，縣級市城市化進(jìn)程比縣要快，非農(nóng)業(yè)人口占比更高，形態(tài)上更偏向城市，因此報告中所統(tǒng)計的“縣”不包括縣級市。

研究發(fā)現(xiàn)，17座城市中，截至目前共有廣州、武漢、南京3城已徹底告別“縣”這一行政單元，其中廣州、武漢都是國家中心城市。成都、杭州、長沙、鄭州、濟南、西安、長春、沈陽、南昌9城下轄縣（不包括縣級市）的數(shù)量均在1-3個之間，雖仍管轄少量的縣，但其逐步向“無縣”狀態(tài)靠攏的意味相當(dāng)明顯，進(jìn)入了“準(zhǔn)無縣化”階段。值得一提的是，石家莊共下轄11縣，數(shù)量在17城中居首。

過去十年間，全國人口正加速向省會城市聚集。圖為擁擠的廣州地鐵。鄭迪坤攝

破解人口首位度難題

“準(zhǔn)無縣化”陣營中，杭州、長沙、沈陽等城市都有意爭奪國家中心城市第十個席位。湖南明確提出要支持長沙縣撤縣設(shè)立星沙區(qū)，也與加快長株潭一體化、長沙爭取建設(shè)國家中心城市等部署密切相關(guān)。

過去十年間，全國人口正加速向省會城市聚集。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年全國總?cè)丝谶_(dá)到14.12億，比2010年增加了7206萬，增長5.38%。其中27個省會城市常住人口總量至少已達(dá)到2.3億，比2010年增長26.39%。

人口首位度不足，是長沙的一大痛點。所謂省會城市人口首位度，是指省會城市人口數(shù)量占所在?。▍^(qū)）人口總量的比重，反映人口在省會城市的集中程度。2020年，長沙人口首位度僅為15.12%，低于杭州（18.49%）、沈陽（21.20%）等國家中心城市有力競爭者。

長沙的經(jīng)濟首位度和人口首位度也長期存在明顯背離。一般來說，人口首位度與經(jīng)濟首位度往往呈正相關(guān)，人口聚集度較高的省會城市，經(jīng)濟首位度也相對較高，但長沙2020年經(jīng)濟首位度（29.1%）比同年人口首位度（15.1%）高出14個百分點。

如何理解長沙經(jīng)濟首位度遠(yuǎn)高于人口首位度？一方面，這可以理解為長沙作為省會城市有較強的經(jīng)濟承載力。但另一方面，這也表明與其強勢的經(jīng)濟地位相比，長沙人口吸引力提升空間較大。尤其在號稱新一線“房價洼地”的情況下，長沙的人口吸引力仍存在不足。

雖然湖南是人口大?。ㄆ咂杖艏丝跒?300.11萬人），作為省會的長沙卻未充分享受到省內(nèi)“人口紅利”。放眼湖南周邊，北有九省通衢的國家中心城市武漢，南有經(jīng)濟實力強大的廣深“雙子星”。湖南省內(nèi)第二大城市岳陽與武漢聯(lián)系更為緊密，南部的郴州、邵陽等地人口則大量流入珠三角。長沙作為省會對全省的輻射力和影響力不足，資源要素向省外經(jīng)濟強勢地區(qū)流失。

這種情況下，提升首位度成為長沙爭奪國家中心城市的“必選項”。而撤縣設(shè)區(qū)，已成為省會城市拉伸城市框架、強化中心城市功能、快速提升人口首位度的“常規(guī)操作”，對于長沙市而言意義重大。長沙縣政府官網(wǎng)顯示，全縣總面積1756平方公里，下轄13個鎮(zhèn)、5個街道，總?cè)丝?50萬人。1756平方公里，這相當(dāng)于長沙市現(xiàn)有市區(qū)面積的80%。也就是說，長沙縣一旦撤縣設(shè)區(qū)，長沙市市區(qū)面積有望擴張80%，市區(qū)人口規(guī)模再增150萬。

遠(yuǎn)郊區(qū)與主城區(qū)如何融合

縣改區(qū)并非簡單的改名。撤縣設(shè)區(qū)，一要考慮前置條件，即合不合適的問題。二要考慮撤縣之后怎么辦，遠(yuǎn)郊區(qū)和主城區(qū)怎么融合？

毫無疑問，合理的撤縣設(shè)區(qū)將增加對原有縣市資源的統(tǒng)一調(diào)配能力，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展更能發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。例如在2011年至2016年間，重慶曾相繼撤銷包括綦江縣、璧山縣在內(nèi)的10個縣改設(shè)新區(qū)。據(jù)民政部發(fā)布的《重慶撤縣建區(qū)成效評估報告》顯示，重慶多個新區(qū)GDP增速明顯高于同期全市遠(yuǎn)郊區(qū)縣的GDP增長速率。

對縣來說，撤縣設(shè)區(qū)后地方行政級別提升，可以享受到市里的經(jīng)濟輻射與帶動作用，帶來農(nóng)村人口市民化、區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，公共服務(wù)水平提升等諸多好處。對市來說，撤縣設(shè)區(qū)后全市的經(jīng)濟總量、土地、人口、空間資源都將進(jìn)一步提升。與此同時，地級市在省里的重要性與話語權(quán)提高，包括地鐵等基建的審批資質(zhì)更容易達(dá)標(biāo)。

然而，不合理的撤縣設(shè)區(qū)可能導(dǎo)致“消化不良”，出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展不均衡、不協(xié)調(diào)，郊區(qū)和主城區(qū)的融合程度低的問題。如南京的溧水、高淳，廣州的從化、增城等，這些遠(yuǎn)郊區(qū)與中心城區(qū)聯(lián)系松散，且部分地區(qū)城市化率仍較低。

21世紀(jì)經(jīng)濟研究院認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)首先應(yīng)考慮縣與市區(qū)的空間距離。離城市中心較近的縣進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，對中心城市擴大空間有好處。而距離城市中心比較遠(yuǎn)的縣，經(jīng)濟聯(lián)系不夠密切，改區(qū)后表面擴大了市轄區(qū)范圍，但對中心市區(qū)的實際影響不大。

此外，縣改區(qū)后，資源配套更多服務(wù)于中心城市，原有縣域配套資源能力可能相應(yīng)弱化，兩地資源配套的整合與傾斜也是撤縣設(shè)區(qū)后要關(guān)注的方向。

具體而言，如果縣與地級市距離較近，特別是城區(qū)部分已逐步相連，或兩地經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密、產(chǎn)業(yè)互補協(xié)同效應(yīng)較強，整體呈現(xiàn)穩(wěn)定的“市強縣弱”格局，更適宜推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)。

相比之下，地理距離較遠(yuǎn)、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)相對獨立、整體呈現(xiàn)出“市縣等強”甚至“市弱縣強”的局面，那么撤縣立市更合適。這種情況下強行撤縣設(shè)區(qū)，雙方缺乏認(rèn)同感，一體化發(fā)展的阻力也較大。

撤縣設(shè)區(qū)凸顯了省會城市做大做強和提升實力的強烈意愿，也是在區(qū)域與城市競爭日趨激烈的背景之下，一個地區(qū)扶持中心城市，打造區(qū)域增長極，帶動相關(guān)都市圈、城市群發(fā)展，以及省會城市保持競爭優(yōu)勢的重要手段。

21世紀(jì)經(jīng)濟研究院認(rèn)為，中國仍處在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，而且城鎮(zhèn)化仍有不小的提升空間，在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，撤縣設(shè)區(qū)（市）依然是中國城市發(fā)展的趨勢。然而，撤縣設(shè)區(qū)絕非簡單的“換牌子”，這一進(jìn)程中必須強調(diào)“有序”推進(jìn)。撤縣設(shè)區(qū)只是手段和方式，最終的目標(biāo)總要回歸“真實城鎮(zhèn)化”水平的提升。

（實習(xí)生羅文利對本文亦有貢獻(xiàn)）